- • US-POLITIK (15. Juli 2005)
Die Verfassung: Ein zeitloses Dokument, Teil II
- Büro für internationale Informationsprogramme
DER ENTWURF DER VERFASSUNG
Die Zeit zwischen der Annahme der Artikel der Konföderation 1781 und dem Entwurf der Verfassung 1787 war gekennzeichnet von Schwäche, Meinungsverschiedenheiten und Aufruhr. Die Artikel der Konföderation enthielten keine Bestimmungen über die Exekutive zur Durchsetzung von Gesetzen oder für ein landesweites Gerichtssystem zu ihrer Auslegung. Ein legislativer Kongress war das einzige Organ der nationalen Regierung, er verfügte aber nicht über ausreichend Macht, um irgendetwas gegen den Willen der Bundesstaaten durchzusetzen. Er konnte – theoretisch – Krieg erklären und eine Armee aufbauen, aber er konnte keinen Bundesstaat zwingen, die zugewiesenen Truppenstärken bereitzustellen oder die notwendigen Waffen und die erforderliche Ausrüstung zur Verfügung zu stellen. Er war hinsichtlich seiner Aktivitäten auf finanzielle Mittel der Einzelstaaten angewiesen, verfügte jedoch nicht über die Mittel, einen Staat für fehlende Beiträge zum Bundeshaushalt zu bestrafen. Die Kontrolle der Besteuerung und Zölle war den Staaten überlassen, und jeder Staat konnte seine eigene Währung einführen. Bei Streitigkeiten zwischen Bundesstaaten – und es gab viele ungeklärte Streitigkeiten über Staatsgrenzen – spielte der Kongress die Rolle eines Vermittlers und Richters, konnte aber keinen Staat zwingen, seine Entscheidung zu akzeptieren.
Das Ergebnis war Chaos. Ohne die Macht Steuern zu erheben, verschuldete sich die Bundesregierung. Sieben der 13 Staaten druckten große Mengen Papiergeldes – mit hohem Nominalwert, aber niedriger Kaufkraft – um Veteranen des Unabhängigkeitskrieges und eine Reihe Gläubiger bezahlen zu können sowie Schulden zwischen Kleinbauern und großen Plantagenbesitzern zu begleichen.
Im Gegensatz dazu wurden durch die Legislative in Massachusetts eine streng begrenzte Währung und hohe Steuern eingeführt. Dies führte zur Bildung einer kleinen Bauernarmee, angeführt von Daniel Shays, einem ehemaligen Hauptmann des Heeres im Unabhängigkeitskrieg. Mit dem Versuch, das Kapitol von Massachusetts zu übernehmen, forderten Shays und andere die Beendigung der Zwangsvollstreckungen und ungerechten Hypotheken. Zur Unterdrückung des Aufstands wurden Truppen entsandt, aber die Bundesregierung nahm den Vorfall zur Kenntnis.
Das Fehlen einer einheitlichen, stabilen Währung behinderte den Handel zwischen den Bundesstaaten und mit anderen Ländern. Es war nicht nur der Wert der Papierwährung, der von Staat zu Staat variierte. Einige Staaten (wie New York und Virginia) erhoben sogar Zölle auf Produkte, die aus anderen Bundesstaaten in ihre Häfen kamen und provozierten dadurch Vergeltungsmaßnahmen. Die Staaten konnten sagen, wie es der oberste Finanzinspektor auf Bundesebene tat, dass "unser öffentliches Ansehen verspielt ist". Diese Probleme wurden noch dadurch verschärft, dass sich die neuen unabhängigen Staaten gewaltsam von England getrennt hatten und somit in britischen Häfen nicht mehr bevorzugt behandelt wurden. Als US-Botschafter John Adams 1785 versuchte, einen Wirtschaftsvertrag auszuhandeln, lehnten die Briten mit der Begründung ab, dass die einzelnen Bundesstaaten nicht daran gebunden wären.
Eine schwache Zentralregierung, ohne Macht ihre Politik mit militärischer Stärke zu untermauern, war in der Außenpolitik ebenfalls unweigerlich eingeschränkt. Die Briten lehnten es ab, ihre Truppen aus den Forts und Handelsposten im Northwest Territory der jungen Nation abzuziehen, wie sie es im Friedensvertrag von 1783 zugesagt hatten, der das Ende des Unabhängigkeitskrieges markierte. Verschlimmert wurde die Lage noch durch britische Offiziere an den nördlichen Grenzen und spanische Offiziere im Süden, die Waffen an die verschiedenen indianischen Stämme lieferten und sie zu Angriffen auf amerikanische Siedler ermutigten. Die Spanier, die Florida und Louisiana kontrollierten sowie das Territorium westlich des Mississippi River, verweigerten westlichen Bauern die Benutzung des Hafens von New Orleans, um ihre Erzeugnisse zu verschiffen.
Obwohl es in einigen Gebieten Anzeichen für einen wieder wachsenden Wohlstand der jungen Nation gab, nahmen die nationalen und internationalen Probleme zu. Es wurde immer deutlicher, dass die Zentralregierung der Konföderation nicht stark genug war, um ein solides Finanzsystem aufzubauen, den Handel zu regulieren, Verträge durchzusetzen oder, falls nötig, militärische Stärke gegen ausländische Widersacher einzusetzen. Interne Brüche zwischen Bauern und Händlern, Schuldnern und Gläubigern sowie zwischen den Bundesstaaten wurden ernster. George Washington warnte angesichts des noch sehr präsenten Shay-Aufstands verzweifelter Bauern von 1786: "In jedem Staat existiert ein Pulverfass, das durch nur einen Funken in Brand geraten könnte."
Das Gefühl einer möglichen Katastrophe und das Bedürfnis nach weitreichenden Veränderungen durchdrang die verfassungsgebende Versammlung, die ihre Beratungen am 25. Mai 1787 aufnahm. Alle Delegierten waren davon überzeugt, dass eine effektive Zentralregierung mit breit angelegten durchsetzbaren Befugnissen den machtlosen durch die Artikel der Konföderation geschaffenen Kongress ersetzen müsse. Gleich zu Beginn des Verfahrens einigten sich die Delegierten, dass sich die neue Regierung aus drei getrennten Gewalten – der Legislative, der Judikative und der Exekutive – zusammen setzen sollte. Jede sollte über spezielle Befugnisse verfügen, um die der beiden anderen auszugleichen. Es herrschte ebenfalls Einigkeit darüber, dass die Legislative – wie das britische Parlament – aus zwei Kammern bestehen sollte.
Darüber hinaus gab es jedoch erhebliche Meinungsunterschiede, die zeitweise drohten, die Versammlung scheitern zu lassen und das Verfahren noch vor Erstellung eines Verfassungsentwurfs plötzlich zu beenden. Die größeren Staaten argumentierten zugunsten des Verhältniswahlsystems in der Legislative – jeder Staat sollte über ein Stimmrecht gemäß seiner Bevölkerungszahl verfügen. Die kleineren Staaten befürchteten die Dominanz der größeren und bestanden auf einer gleichen Stimmverteilung für alle Staaten. Das Problem wurde im "Großen Kompromiss" beigelegt, einer Maßnahme, gemäß derer in der einen Kammer des Kongresses gleiche Stimmverteilung für alle Staaten und in der anderen Kammer das Verhältniswahlrecht galt. Im Senat sollte jeder Staat über zwei Sitze verfügen. Im Repräsentantenhaus sollte die Zahl der Sitze von der Bevölkerungszahl abhängen. Da das Repräsentantenhaus als empfänglicher für die Stimmung der Bevölkerungsmehrheit angesehen wurde, verlieh man dem Repräsentantenhaus die Befugnis, alle Gesetze in Zusammenhang mit dem Bundeshaushalt und den Einnahmen einzubringen.
Der "Große Kompromiss" beendete die Kluft zwischen den großen und den kleinen Staaten, aber während des langen Sommers arbeiteten die Delegierten noch eine Vielzahl anderer Kompromisse aus. Einige Delegierte, die sich vor einer zu umfangreichen Übertragung der Befugnisse auf die Bevölkerung fürchteten, sprachen sich für die indirekte Wahl aller Bundesbediensteten aus; andere befürworteten eine Wählerbasis, die so breit wie möglich sein sollte. Einige wollten die westlichen Gebiete von einer eventuellen Souveränität ausschließen; andere sahen die zukünftige Stärke der Nation in den unberührten Gebieten hinter den Appalachen. Es mussten Partikularinteressen ausgeglichen werden und unterschiedliche Ansichten hinsichtlich der Bedingungen, Befugnisse und Auswahlmethode des Präsidenten und widerstreitender Ideen über die Rolle der Judikative miteinander verbunden werden.
Die fachliche Kompetenz der Delegierten bei der Versammlung vereinfachte die Einigung auf Kompromisse. Nur einige der großen Führungspersönlichkeiten des amerikanischen Unabhängigkeitskrieges waren nicht anwesend: Thomas Jefferson und John Adams – beides zukünftige Präsidenten – dienten als amerikanische Gesandte in Frankreich und England. John Jay war als Außenminister der Konföderation tätig. Eine Hand voll weiterer Personen, darunter Samuel Adams und Patrick Henry, nahmen nicht teil, da sie der Überzeugung waren, die damalige Regierungsstruktur sei solide. Von den Anwesenden war der Vorsitzende der Versammlung, George Washington, der Befehlshaber der amerikanischen Truppen und Held des Unabhängigkeitskrieges, bei weitem der bekannteste. Benjamin Franklin, der weise, reife Wissenschaftler, Gelehrte und Diplomat, nahm ebenfalls teil. Darüber hinaus waren herausragende Männer wie James Madison aus Virginia, Gouverneur Morris aus Pennsylvania und Alexander Hamilton, der brillante junge Anwalt aus New York anwesend.
Sogar die jüngsten unter den Delegierten, die sich noch in den Zwanzigern oder Dreißigern befanden, zeigten bereits ihre politischen und intellektuellen Fähigkeiten. Wie Thomas Jefferson in Paris an John Adams in London schrieb: "Es ist wahrhaftig eine Versammlung der Halbgötter."
Einige der in der Verfassung verankerten Ideen waren neu, aber viele stammten aus der britischen Regierungstradition und aus der praktischen Erfahrung der Selbstverwaltung der 13 Staaten. Die Unabhängigkeitserklärung war eine wichtige Leitlinie bei der Fokussierung der Delegierten auf die Ideen der Selbstverwaltung und den Schutz der grundlegenden Menschenrechte. Die Schriften europäischer Philosophen, wie Montesquieu und John Locke, beeinflussten die Delegierten ebenfalls.
Ende Juli ernannte die Versammlung einen Ausschuss, der auf Basis der erzielten Übereinkünfte ein Dokument ausarbeiten sollte. Nach einem weiteren Monat der Diskussionen und Feinarbeit brachte ein zweiter Ausschuss, der von Gouverneur Morris geleitet wurde, die endgültige Version hervor, die am 17. September zur Unterzeichnung vorgelegt wurde. Nicht alle Delegierten waren mit dem Ergebnis zufrieden. Einige verließen die Feierlichkeiten und drei der verbliebenen verweigerten die Unterschrift: Edmund Randolph und George Mason aus Virginia sowie Elbridge Gerry aus Massachusetts. Von den 39 Unterzeichnern war wahrscheinlich keiner vollkommen zufrieden. Ihre Ansichten wurden von Benjamin Franklin geschickt mit den Worten zusammengefasst: "Es gibt mehrere Bereiche in der Verfassung, denen ich zurzeit nicht zustimmen kann, aber das heißt nicht, dass ich ihnen niemals zustimmen werde." Er akzeptiere die Verfassung jedoch, "weil ich nichts Besseres erwarte und weil ich nicht ausschließen kann, dass das bereits das Beste ist".
RATIFIZIERUNG: EIN NEUANFANG
Der Weg war nun frei für den mühsamen Ratifizierungsprozess, das heißt, die Annahme der Verfassung durch wenigstens neun Staaten. Delaware war der erste Staat, der handelte, gefolgt von New Jersey und Georgia. Die Zustimmung in Pennsylvania und Connecticut wurde mit einer komfortablen Mehrheit erteilt. In Massachusetts brach eine erbitterte Debatte aus. Der Staat verknüpfte die Ratifizierung letztendlich mit der Beifügung der 10 Zusatzartikel, die einige grundlegende Rechte garantierten, einschließlich der Religions-, Rede-, Presse- und Versammlungsfreiheit, ebenso wie das Recht auf ein Geschworenenverfahren und das Verbot unzumutbarer Durchsuchungen und Verhaftungen. Eine Reihe weiterer Staaten fügten ähnliche Klauseln an und die 10 Zusatzartikel – nun bekannt als Bill of Rights – wurden 1791 in die Verfassung aufgenommen.
Ende Juni 1788 gaben Maryland, South Carolina und New Hampshire ihre Zustimmung und erfüllten damit die Anforderung der Ratifizierung durch neun Staaten. Die Verfassung war nun rechtlich in Kraft getreten. Aber zwei mächtige und entscheidende Staaten – New York und Virginia – blieben unentschieden, ebenso wie die zwei kleineren Staaten North Carolina und Rhode Island. Es war offensichtlich, dass die Verfassung ohne die Zustimmung von New York und Virginia auf wackeligen Füßen stehen würde.
Virginia war tief gespalten, aber der Einfluss von George Washington, der sich für die Ratifizierung aussprach, überzeugte die Legislative des Bundesstaates am 26. Juni 1788 mit knapper Mehrheit. In New York taten sich Alexander Hamilton, James Madison und John Jay zusammen, um eine erstaunliche Reihe niedergeschriebener Argumente zugunsten der Verfassung zusammenzustellen – The Federalist Papers – und damit am 26. Juli einen knappen Abstimmungssieg zu erringen. Im November stimmte auch North Carolina zu. Rhode Island hielt bis 1790 durch, als die Position als kleiner und schwacher Staat, umringt von einer großen und mächtigen Republik, unhaltbar wurde.
Der Aufbau der Regierung begann kurz nach der Ratifizierung durch Virginia und New York. Am 13. September 1788 legte der Kongress New York als Sitz der neuen Regierung fest. (Die Hauptstadt wurde 1790 nach Philadelphia und 1800 nach Washington verlagert.) Der erste Mittwoch im Januar 1789 wurde als Wahltag für die Wahlmänner des Präsidenten festgelegt. Am ersten Mittwoch im Februar wurde der Präsident durch die Wahlmänner gewählt und am ersten Mittwoch im März wurde die neue Sitzungsperiode des neuen Kongresses eröffnet.
Laut Verfassung hat die Legislative eines Bundesstaates die Befugnis zu entscheiden, wie die Wahlmänner des Präsidenten sowie Vertreter und Senatoren ausgewählt werden sollen. Einige Staaten votierten für direkte Wahlen durch das Volk, andere für Wahlen durch die Legislative und einige wenige für eine Kombination aus beidem. Die Rivalitäten waren groß und Verzögerungen bei den ersten Wahlen nach der neuen Verfassung unvermeidlich. New Jersey sprach sich zum Beispiel für direkte Wahlen aus, lehnte es aber ab, einen Zeitpunkt für das Schließen der Wahllokale festzulegen, die für drei Wochen geöffnet blieben.
Die vollständige und endgültige Einsetzung der Verfassung fand am 4. März 1789 statt. Bis zu diesem Zeitpunkt waren allerdings lediglich 13 der 59 Vertreter und 8 der 22 Senatoren in New York angekommen. (Die North Carolina und Rhode Island zugeteilten Sitze wurden erst nach Ratifizierung der Verfassung durch diese Staaten besetzt.) Schließlich wurde am 1. April im Repräsentantenhaus und am 6. April im Senat ein Quorum erreicht. Die beiden Häuser tagten dann gemeinsam, um die Wahlmännerstimmen zu zählen.
Es war keine Überraschung, dass George Washington einstimmig zum ersten Präsidenten und John Adams aus Massachusetts zum Vizepräsidenten gewählt wurden. Adams kam am 21. April und Washington am 23. April in New York an. Sie wurden am 30. April 1789 in ihrem Amt vereidigt. Die Aufstellung der neuen Regierung war abgeschlossen. Die Arbeit, die weltweit erste Republik zu bewahren, hatte gerade erst begonnen.